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让绿水长流青山常在——全国政协“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”双周协商座谈会发言摘登

2019-12-09来源:人民政协报
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全国政协副主席陈晓光作主题发言

长期以来尤其是中共十八大以来,中共中央、国务院高度重视生态补偿机制建设,把建立健全生态补偿机制确立为生态文明建设的主要内容之一。经过多年发展,生态补偿实践取得了很大进步,生态补偿机制逐步建立。我们也要看到,我国在建立生态补偿机制和相关工作中还面临着工作进展不平衡,资金来源渠道单一,生态补偿效率低,不同层面合力发挥不够,缺乏专门立法等问题。为此,建议:

一是充分认识建立生态补偿机制的重大意义。中共十九届四中全会指出,生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。建立生态补偿机制是保护生态环境的重要手段,也是构建生态文明制度体系的重要内容。丰富生态补偿制度,扩大生态补偿范围,健全生态补偿机制,开展生态综合补偿,对于加快推进生态文明建设、建设“美丽中国”具有重要价值和意义。

二是推进形成生态补偿的长效机制。作为生态文明建设的重要一环,生态补偿涉及面广、点密、层级多,要加强制度建设,推动《生态补偿条例》尽早出台,对生态补偿各相关方的权利、义务给予法律界定,增强政策的整体性和协同性。

三是充分发挥政策和部门合力。建立健全政府部门之间的协调机制至关重要,只有形成相互配合、统筹协调的工作机制,才能将各部门职责贯穿形成完整的生态补偿工作链条,指导生态补偿工作稳步推进,要结合生态补偿地域性、层次差异性等特点,制定相关区域产业、财政、土地等政策,鼓励自然保护地所在区域发展绿色产业,提高生态补偿的政策效果。

四是行政管理要因地施策。我国幅员辽阔,从南到北、从东到西,差异性很大。在生态文明建设的顶层设计或规则制定过程中,应结合国情和地方生态环境的实际情况,建立分级分类分区管控机制,完善国土空间用途管制制度,兼顾刚性和弹性要求,处理好不同类型国土空间的用途管控要求和管控规则。

五是构建国家生态补偿新框架。要理顺政府和市场关系,建立以政府购买公共生态产品服务和自然资源资产有偿使用为主的纵向补偿机制、以市场化运作的横向补偿机制,使纵向补偿体现国家意志,更加权威、集中统一;横向补偿体现市场规则,更加公平、规范有序。

全国政协常委、人资环委副主任,九三学社中央专职副主席兼秘书长印红:完善生态保护补偿机制 助力生态文明建设

今年5月,李斌副主席率人资环委调研组到安徽和浙江两省对新安江流域生态补偿试点具体实施情况进行民主监督性调研。调研组认为,新安江流域横向生态保护补偿机制有效调动了各方积极性,生态建设成效非常显著。同时调研组也了解到,生态补偿存在法制建设滞后、补偿指标体系不健全不科学、补偿标准明显偏低、纵向支持引导不足等问题,为此建议:

一、推进生态保护补偿立法,健全配套制度体系。立法工作核心应坚持以生态保护补偿为目标,坚持生态保护的法定义务和获得保护补偿的权利相应。在立法层面,应以民事产权制度为基础,明确生态保护补偿的法律地位、法理依据、内涵范围,为生态保护补偿提供法治保障。在制度层面,有针对性地分别制定国家和地方性生态补偿制度,分领域生态保护补偿实施制度等,逐步形成生态保护补偿制度体系。

二、加强生态保护补偿机制基础研究,科学完善补偿指标体系。一是建立科学补偿指标体系,为“以量定补”向“量质并补”奠定基础。二是科学监测,为补偿提供公平公正的评价结果。三是实行“优质优补”补偿方式,用有限资金推动生态系统服务质量提升。四是在总结分析现行生态补偿机制实施情况基础上,推进立法前期研究。

三、加大对生态保护补偿的投入,提高补偿额度。生态保护补偿的受偿主体主要是公民个人和各级政府。首先各级政府应优先落实并逐步提高对个人的生态保护补偿。对公民个人生态保护补偿的实现方式采用协议保护。二是增加重点生态功能区转移支付预算安排,进一步完善均衡性转移支付办法。三是横向生态保护补偿应充分考虑上游地区实际治理投入、发展机会成本等测算补偿费用。四是整合政府生态补偿资金,进一步加强生态补偿款的使用监管。

四、发挥中央财政资金支持引导作用,建立流域上下游生态补偿长效机制。各级政府要承担起跨行政区域生态保护补偿责任,特别在横向保护补偿实践中,应加大上级财政对建立横向补偿机制的流域上下游的支持力度,引导地方建立横向生态补偿机制,体现国家对全民所有公共产品的保护。积极推进新安江—千岛湖全国生态补偿机制示范区建设,加快形成生态补偿长效机制。

全国政协常委、副秘书长(兼职),民盟中央专职副主席张道宏:建立市场化、多元化生态补偿机制

今年5月,民盟中央对市场化、多元化生态补偿问题进行了专题调研。调研了解到,全国在市场交易层面开展了不少实践,排污权、水权、碳排放权交易比较成熟。但同时也了解到,我国在推进市场化、多元化生态补偿上还面临着一些难点问题:一是市场化发育不足;二是推进市场化、多元化补偿尚未形成合力;三是专项立法尚未出台;四是生态价值难以量化,影响了市场化、多元化补偿进程。为此,建议:

一、理顺政府和市场关系。坚持以保持或增加生态系统服务及其价值为根本目的,以政府调控为主、市场化运作为辅,逐步形成政府规制主导下的市场化生态补偿机制。

二、应用成熟经验推进市场化生态补偿。新安江、东江流域等流域横向补偿,浙江青田“河权到户”,三江源区和太湖流域“湿地储备交易”等都积累了比较好的经验和做法,可以成熟一批、推广一批,推进有关工作。

三、建立“生态银行”体系。借鉴国际“生态银行”实践模式,建立储备交易和政策性银行、商业银行、投资基金相辅相成的多元化“生态银行”体系。

四、加快推进生态补偿条例的出台。针对现行法规条款具体运用存在的问题,应制定相关管理细则,形成以现行法规为支撑的生态补偿法律法规基础框架。推动《生态保护补偿条例》的出台,增强法律的可执行性和可操作性。

五、加快建立生态资产与生态产品的交易平台,完善生态资源产权交易市场。一是加快推进自然资源资产产权制度改革,推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分置运行机制;二是建立生态系统服务评估、定价标准和市场化议价平台,提高市场化生态补偿机制运行能力;三是鼓励引导受益地区与生态保护地区、流域上下游之间,采取资金补助、对口协作、产业转移、园区共建等方式推进补偿方式多元化;四是积极运用碳交易、排污权交易等手段,完善市场化生态补偿机制。

全国政协委员,安徽省政协主席张昌尔:完善协调机制 推动工作新进展

皖浙两省通力合作,历经7年的实践和探索,形成生态补偿“新安江模式”,具有在全国推广的意义。但在探索实践当中也发现了一些影响生态补偿工作发展的共性问题,主要表现在主体权责不明晰,跨行政区域协调难度大,补偿标准体系不健全,思想认识有待深化。为此,建议:

一、构建权责明晰组织协调体制。在国家层面建立生态补偿机制协调组织,统筹规划生态补偿有关政策,明确相关部门职责,整合生态补偿现有资金资源,健全工作制度,合力推进生态补偿工作发展。省际之间分级建立联动组织保障体系,形成强有力工作推进机制。

二、建立常态化沟通协调机制。对于跨省际生态补偿工作,建议由国家相关部委牵头,搭建常态化沟通平台。强化区域联动,指导地方共编保护规划,共同落实规划目标和重点任务,构建环境大数据平台,探索“一张图”指挥模式。加强对地方的支持和指导,协调解决省际间的利益关系,寻找各方利益最大公约数。

三、完善生态补偿标准体系。国家层面要综合考虑生态系统服务价值、生态环境状况、经济发展水平、财政支付能力,以及生态保护地区发展机会成本、污染治理成本、生态环境改善的收益等因素,探索建立基于主体功能区战略实施、自然资源资产有偿使用和自然资源资产交易的“两纵一横”生态保护补偿体系,即国家或地方政府自上而下对生态保护重点区域实施补偿、自然资源使用人对国家或地方所有的自然资源资产使用进行自下而上补偿、受益主体向保护主体开展补偿。引导社会投资者对生态保护者进行补偿,进一步拓展补偿资金筹集渠道,提高资金使用效率。

四、加强生态补偿宣传工作。推动各级党委政府牢固树立生态资源价值观,提高社会各界参与生态补偿的自觉性,总结推广一批好经验、好做法,凝聚全社会共识,并以点带面示范推动生态补偿工作。

全国政协常委,九三学社中央副主席,生态环境部副部长黄润秋:推进建立省级综合生态补偿机制

目前全国已有7个省份探索开展了以财政奖补为主的综合生态补偿,这项机制对省域内改善区域环境生态质量发挥了显著作用。但调研发现存在问题有:一是机制有待完善。二是资金统筹不到位。三是市场化和社会参与程度不高,资金来源不足。四是资金使用效率和精准度不够。为此建议:

一是推动建立和完善省级综合生态补偿机制。建立省级领导负责的议事协调机制,研究解决重大问题,抓好部门协调和监督落实。以奖优罚劣为原则设计奖补机制。

二是加大资金统筹整合力度,丰富资金来源,增加资金总量。统筹整合森林、草原、湿地等生态保护资金,水、气、土等不同要素的污染防治专项资金,制定资金统筹使用办法,重点解决资金多头管理、投入分散、重复投入等突出问题。在保障政府财政资金投入稳定并逐步增加的基础上,更加积极发挥市场和社会作用。目前,全国已有28个省(区、市)开展了排污权有偿使用和交易试点,今后要进一步完善监测、监管、保障能力。

三是建立明晰的补偿标准体系,提高资金使用效率。补偿标准体系中除了考虑保护与治理投入,也要考虑生态环境质量长期巩固成本,相关指标宜简,以定量指标为主,可统计、可监测和可评估。西部省份可突出生态保护红线的面积和生态系统服务功能等指标。具体指标及其分档可进一步突出重点并采用连续分级方式,提高补偿精准性。

四是推动生态环境损害赔偿制度与综合生态补偿形成合力。生态环境损害赔偿制度是对损害生态环境的责任人追究经济赔偿责任的制度。需加大力度推进,同时探索将生态环境损害赔偿资金用于生态综合补偿,对生态环境损害无法修复、上缴国库纳入预算管理的赔偿资金,可用于补偿生态脆弱地区的生态系统保护修复,或用于补偿有关地方处理历史遗留环境问题。

全国政协委员,新疆诚和诚律师事务所主任潘晓燕:生态补偿条例立法建议

从近十年突发环境事件的数量上看,数量巨大的现实并没有彻底改变。虽然已有许多政策措施,但由于没能从机制上解决生态修复补偿问题,即使一些地方的保护与发展关系得到协调,也还有许多不稳定因素,影响可持续发展。

一、生态补偿制度中存在的问题

一是法律法规不完善;二是生态补偿制度不统一、不健全;三是现有制度和规定对生态环境破坏的惩罚力度太轻;四是生态建设资金渠道单一,所需资金严重不足。

二、生态补偿条例立法的具体建议

一是明确生态补偿应遵循政府主导、社会参与,公平合理、权责一致,统筹兼顾、均衡发展原则。发挥政府对生态环境保护主导作用,加强制度建设,完善法规政策,创新体制机制,拓宽补偿渠道,加大政府购买服务力度,引导社会各类主体与社会公众积极参与。

二是从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务,为生态修复补偿机制的规范化运作提供法律依据。完善环境污染整治法律法规,加重在生态修复上的赔偿。进一步明确区分森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地的监管主体。

三是明确生态补偿资金来源及补偿标准,做到生态补偿信息公开,完善生态补偿监督管理、生态补偿考核机制和相应的法律责任。

四是多渠道筹集补偿资金,设立生态补偿基金,将其写入法规。对征收排污费、生态补偿费、环境税进行立法保障,在立法中明确规定收取的上述税费中按多少比例划入生态补偿基金账户,作为基金资产,专款专用。

五是鼓励多元化的补偿制度和补偿活动。明确生态补偿区域的范围。明确生态补偿区域划定的标准、补偿标准、获得补偿主体范围等。明确生态补偿资金的监管、审批、公示、发放、使用流程。明确违规的处罚标准。

六是确立强制性的环境修复补偿制度。强化资源有偿使用和污染者付费政策。综合运用价格、财税、金融、产业和贸易等经济手段,形成科学合理的资源环境补偿机制、投入机制等。

全国政协委员,浙江省丽水市中医院院长雷后兴:生态产品价值实现机制的实践与建议

浙江丽水是“两山”理念的重要萌发地和先行实践地。在国家有关部委和浙江省的全力支持指导下,丽水于今年1月,正式被国家长江办列为全国首个生态产品价值实现机制试点市。试点以来,我们探索开展生态产品核算评估体系,推进流域上下游横向生态补偿、生态环境损害赔偿工作,建立饮用水水源地保护生态补偿制度,首创生态信用制度,取得积极成效。但在过程中,我们也遇到了一些难点问题。为此,提出以下三点建议:

一是建立科学的生态产品价值核算标准。生态产品价值核算是绿水青山转换金山银山的“定价”“估值”手段。虽然在这方面已有一定探索,但目前核算标准不一致、方法不统一、可比性较差。为此,明确生态产品价值核算主管部门,在全国建立统一核算方法,可有效地指导生态地区高质量绿色发展。

二是建立基于生态容量的占补平衡机制。山水林田湖草是生命共同体,是生态容量的总和。通过生态容量核定水源涵养、固碳、污染净化等生态产品供给,可确定生态产品供给数量、质量和空间布局。参照耕地占补平衡,按照“谁消费、谁补偿”“谁保护、谁获益”的原则,在全国建立基于生态容量,政府、企业、组织、家庭为主体的多元化、市场化的占补平衡机制,对于推动绿色低碳转型,构建人类命运共同体具有示范意义和引领效果。

三是建立生态产品市场交易机制。通过生态产品价值核算核定生态容量,以此为基础,建议在生态地区建立国家级生态产品交易市场,实行生态产品提供者赋权、消费者付费制度,允许生态产品与用能权、碳排放权、排污权、用水权等发展权配额进行兑换,鼓励发达地区首先向生态地区购买发展权配额。

全国政协常委,四川省政协副主席赵振铣:完善重点生态功能区转移支付补偿机制

从基层调研角度,重点生态功能区转移支付补偿机制存在的问题有:一是生态环境保护的事权财权划分不对等。二是生态转移支付补偿的结构不合理。三是生态转移支付项目的管理使用不科学。对此建议:

一是完善生态转移支付补偿体系。合理界定各级政府环保事权,加强重点生态功能区生态转移支付补偿力度,增强生态资源环境事权管理的统筹性和一体化效应。适时出台《生态补偿条例》。探索建立生态转移支付补偿的动态调整机制。完善激励考核机制,将生态环境指标纳入地方政府绩效考核体系,加强对转移支付项目资金的监督管理。

二是增加一般性转移支付补偿力度。适时修订以地方标准财政收支缺口为基础的均衡性转移支付测算办法,根据经济发展、财政收支等指标的全国平均水平,充分考虑当地区域环境、经济发展、人口规模、保护地面积和生态保护价值等因素,加大一般性转移支付的力度,保障重点生态功能区经济发展和环境保护的事权支出。设立激励性的生态补偿一般转移支付资金,将区域水质改善程度、森林覆盖率增加量、污染物减少量、水土流失治理面积增加量等作为奖励指标,在财力均衡基础上兼顾生态激励性。

三是完善相关专项转移支付补偿政策。适时调整生态补偿专项转移支付项目,加大对跨省域、影响面广的项目统筹力度,及时清理重复投入、性质雷同的项目。降低或取消重点生态功能区地方政府配套资金要求,给予地方政府合理使用专项转移支付的自由裁量权,提高资金使用效率,增加项目实施的统筹性和灵活性。

全国政协常委,中国长江三峡集团有限公司原董事长、党组书记卢纯:关于企业深度参与生态补偿机制的三点建议

一、构建中央统筹、政府主导、企业实施、社会参与、长期可持续的生态补偿市场化运营模式。

生态环境具有区域整体性、时空连续性、资源公共性和经济价值性,按照谁受益、谁付费,谁保护、谁受偿原则,不但要补偿保护成本,还应当补偿为保护而放弃的产业发展机会成本,但由于缺乏科学定价、量化评估、公平仲裁机制,保护成本和机会成本难以量化,导致目前流域生态补偿模式属于不完全补偿,补偿者与受偿者地位不对等,只能靠双方谈判博弈、一年商议一次。

建议中央政府在资源配置、项目核准、产业置换、收费机制等方面给予上下游地方政府更多政策自主权、资源配置权,鼓励创新生态金融产品,建立绿色金融体系,将生态事业打造为生态产业,吸引社会各方广泛积极参与。

二、构建以企业为主体、以市场为枢纽、以专业化为平台的多元化补偿市场机制。

流域生态环境补偿不能仅依赖中央和地方政府财政拨款投入,建议政府将优质资源向产业龙头企业配置集中,在综合补贴、税收减免、信贷金融等方面给予支持,发挥领军企业引领标杆作用,实现流域生态保护专业化实施、产业化发展、市场化运作,打造产业投资、资源整合、责任分担、利润分配、红利分享综合平台。

三、引入“特许经营权”拍卖制度,拓宽“绿水青山”到“金山银山”的价值转化通道。

通过“一城一策一主体”模式,将地方政府持有的“无利润”“微利润”“适当利润”和“可观利润”等多种生态资源打包拍卖,通过竞拍条款设计约束企业经营行为,设置目标高线和底线,通过奖励、警示、处罚、收回经营权等制度措施,规范参与主体行为,稳定投资者预期,提高资源可塑性,倒逼企业在资源配置、创造效益、节约成本、应用新技术、创新运营模式、引进人才等方面不断加大投入力度,做强做优做大生态环保产业,实现长期可持续发展。

全国政协委员,内蒙古自治区兴安盟副盟长张利文:自然保护地体系建设中的问题

针对推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设,我提两个问题:

一、我国尚未出台过针对自然保护区的生态补偿政策,《中华人民共和国自然保护区条例》作为我国唯一对自然保护区进行规范的法规,对生态补偿未做任何规定。各地自然保护区的生态补偿政策落实主要依靠公益林补偿、草原生态补奖等部门政策,补偿标准普遍偏低。国家退耕还林还草的生态补偿政策由于适用范围的特殊规定,在自然保护区内难以落地。中央对地方重点生态功能区转移支付地方统筹时很少能投入到保护区。自然保护区作为重要生态功能单元,没有享受到优先、优惠的差别化补偿政策。请问国家发改委,在推进建立以国家公园为主体的自然保护地体系的同时,是否考虑把出台自然保护地综合性生态补偿政策作为重要政策保障?制定《生态补偿条例》时,是否会规定将自然保护地与一般生态功能区区别开来,实施差异化的补偿标准?

二、现有的生态补偿政策落实到自然保护区的比例严重不足,仅占1%左右。由于投入不足,自然保护区的生态环境问题长期难以解决。请问财政部,是否会考虑优化生态补偿各领域支出比例,同时大幅度增加自然保护地的支出比例,或设立自然保护地综合生态补偿专项,并建立长效投入机制和长效评估机制?

全国政协委员,青海省政协副主席杜德志:建立多渠道多元化的三江源生态保护资金投入体系

三江源生态保护工程的实施及国家公园建设体制试点的推进,使三江源区生态环境恶化趋势得到初步遏制,局部地区出现了向好转变,但目前还存在几个不容忽视的问题:

一是人工治理草地生长恢复极慢且存在快速二次退化的趋势。从近几年退化草地治理的实践看,退化草地治理是三江源生态保护和建设中最艰巨的一项工作。主要原因:一是三江源地区海拔高、气温低,没有绝对无霜期,导致植被生长恢复极慢;二是受投资额限制,为降低成本,工程施工单位往往不按设计的牧草最佳混播比例播种,而是加大价格较低的草种比例,这种草种三到五年就退化了。鉴于三江源地区草地生态系统的重要性和治理的艰巨性,可否通过提高三江源区在国家重点生态功能区的重要性、外溢性等补偿系数,加大中央财政对三江源区的转移支付力度,并将增加的资金大部分用于草地生态治理。

二是矿业权退出处置办法和补偿标准缺失。三江源国家级自然保护区内涉及退出补偿的矿业权共28宗,其中探矿权24宗、采矿权4宗。目前国家未出台自然保护区内矿权退出的具体补偿范围和标准,由于青海财力有限,省政府仅以“矿业权勘查开发的直接投入成本”为基础进行补偿,补偿金额与企业预期差距巨大。建议自然资源部尽快研究出台自然保护区内矿业权退出的具体指导意见,并对三江源自然保护区内的矿业权退出给予资金方面的倾斜支持。

全国政协常委,黑龙江省政协副主席赵雨森:关于东北国有重点林区的生态补偿问题

现在,东北国有重点林区并没有被纳入生态补偿范畴,不享受生态补偿的政策。但由于东北国有林区实行天然林资源保护工程,有天然林管护补助资金。森林生态补偿是一项长期复杂的系统工程,应该把天然林资源保护工程、天然林管护补助资金纳入到森林生态补偿长效机制中,这样更科学、更合理。另外,天然林保护管护资金补助偏低,应该调整提高标准。

列席委员发言选登

全国政协常委,国家林业和草原局副局长刘东生:

对生态资源,要贯彻生态优先、保护优先的原则,通过财政补偿、市场化补偿等方式切实保障产权权利人合法权益;同时在保护的前提下给经营者留出发展空间,通过发展旅游、康养、经济林、林下种养殖等产业获得自我发展能力,获取相应收益并弥补外部补偿的不足。

政府可通过分期(年度)补偿、赎买、租赁等方式,从产权人手中获得生态资源的生态收益权、资源所有权或使用权,实现政府要生态、经营者要效益的目标。

对国家级公益林、国家级自然保护地及国家确定的重点生态功能区、限制开发区等自然资源,应以中央财政补偿为主,地方和市场补偿为辅;对地方确定的各类生态保护区,地方政府应承担主要补偿义务。

全国政协委员,中华全国供销合作总社党组成员、监事会主任宋璇涛:

我认为实践中,还需要注意以下三个问题:一是补偿标准更加科学规范,避免“一刀切”。近年来,全国各地都不同程度地开展了生态补偿工作,但补偿标准不一,缺乏统一、权威的指标体系和测算方法,造成现行的生态补偿机制缺乏科学依据,建议更多考虑地区之间的差异性,避免“一刀切”。二是创新补偿形式,提升资金使用效率。目前中央财政每年投入大量生态补偿资金,但存在渠道窄,补偿形式单一,使用效率低等问题。建议建立市场化、多元化生态补偿机制,提升资金使用效率。三是补偿体系应兼顾眼前和长远,变“输血”为“造血”。目前一些地方生态补偿的综合效益不高,缺乏对投入与成效的动态监测,生态补偿的长效机制还不健全,建议转变发展方式,增强发展的内生动力,如发展生态优势特色产业等,将“输血式”补偿转变为“造血式”补偿,保障优势生态产品的供给能力,实现地区的长远发展。

全国政协委员,中国科学院微电子研究所副所长周玉梅:

生态补偿机制已初见成效,立法意识、生态补偿意识都在不断提升问题,不同主体对生态补偿的认识还没有达到统一。建议加大宣传力度,让生态补偿的认知度不断提升;可采取对典型案例宣传的方式,一方面可为该区域带来经济效益,另一方面让社会了解生态补偿机制;对典型案例加以总结,对重点区域重点事项要尽快构建生态补偿标准,并通过不断地完善,最终构建成国家生态补偿标准;在生态补偿实施过程中的技术支撑问题,可向社会开放需求,以政府购买服务的方式,引导多方力量提供解决方案。

全国政协委员,首都儿科研究所附属儿童医院新生儿副主任米荣:

本次双周座谈会以建立生态补偿机制中存在的问题和建议为议题,在深入调研的基础上,政协委员、专家学者与政府相关部门进行协商议政。通过深入调研及协商,增进了各方的共识。

生态补偿机制的建立健全是生态文明建设的重要措施和有效实现途径,当前我国对于重要地区、重点领域已有有效的探索,但仍存在需要解决的问题,如生态补偿机制中法治建设及补偿标准的确定及实现方式。我国地域辽阔,很多资源保护跨地区、跨省域,因此,生态资源保护需要顶层设计,有法律约束;地方政府应权责统一,对保护者予以适当补偿;同时制定科学的标准与监测指标,建立长效机制,对区域或流域生态状况进行持续追踪,为补偿提供数据基础。

生态文明建设将为未来留下宝贵财富,让自然回归自然,不以牺牲环境作为发展的代价,建立生态补偿机制促使生态资源保护良性发展,让山更青水更绿。

全国政协委员,中联资产评估集团有限公司董事长范树奎:

建立生态补偿机制关键在实践。生态补偿的政策化协调、专业化实施、产业化应用、市场化推进、社会化宣传等都浓缩在试点项目中。补偿机制的尝试、博弈、创新与推广都聚焦在试点案例中。国家几部委推动的新安江流域生态补偿试点成功范例,给我们带来了实践中突破与惊喜。中国资产评估行业在服务国家五位一体实践中,将生态价值计量评估作为实证研究与应用课题,已形成鲜活实践案例,为生态补偿提供依据与参考。

全国政协委员,甘肃省白银市副市长黄宝荣:

一是建议国家从立法层面为生态补偿机制提供法律依据,出台健全生态保护补偿机制的规范性文件,明确总体思路和基本原则,厘清生态保护补偿主体和客体的权利义务关系,规范生态补偿标准和补偿方式,明晰资金筹集渠道,不断推进生态保护补偿工作制度化和法制化。

二是建议国家在严格保护生态环境的前提下,出台相关支持、鼓励政策,引导县区以新型农业经营主体为依托,加快发展特色种养业、农产品加工业和以自然风光和民族风情为特色的文化产业和旅游业,实现生态产业化和产业生态化。支持龙头企业发挥引领示范作用,建设标准化和规模化的原料生产基地,带动农户和农民合作社发展适度规模经营。

三是建议中央财政加大国家重点生态功能区转移支付力度、拓宽生态补偿的范围,并依据地区差异,针对不同生态功能板块、重要生态因子,分类梳理、细化分解,依循有关原则、标准合理测算,确定生态补偿机制,细化生态补偿主体、内容、标准等。

专家发言

生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任刘桂环:

加强生态补偿效益评估,不断提高生态补偿效率,这是决定生态补偿机制能否持续、高效运转的关键。目前国家尚未建立生态补偿效益评估机制。森林、湿地、流域等单领域生态补偿政策虽然在实施过程中开展了项目资金情况、组织管理情况以及生态、社会和经济效益等方面的分析,但大都是定性描述或初步的量化,缺乏相对统一的评估指标体系。生态补偿效益评估结果没有与生态文明绩效评价考核直接挂钩,评估结果只是“软约束”而不是“硬约束”。就完善生态补偿效益评估,提出三点建议。

一是加快建立生态补偿效益评估体系。根据生态补偿政策目标,明确生态补偿效益评估方向,结合有关部委职能和关注重点,从生态、经济、社会等方面筛选和细化效益评估指标,规范基础数据收集和量化流程,形成生态补偿效益评估体系。

二是夯实生态补偿效益评估基础数据。真实、可靠的基础数据是生态补偿效益评估的关键,决定着生态补偿效益评估的有效性和可信度。建议加快实现有关部委在生态补偿效益评估中的数据信息共享,尽快整合与生态补偿有关的政策实施、生态环境监测和社会经济统计等方面的相关数据,构建生态补偿效益评估数据库,探索建立生态补偿效益评估的技术平台,为生态补偿效益评估的大数据分析提供数据支持。

三是强化生态补偿效益评估的制度保障。健全生态补偿效益评估的部际联动机制,实现生态补偿效益评估数据收集、平台建设以及评估监管的无缝衔接。完善和厘清各部门在生态补偿效益评估中的职责,健全生态补偿效益评估指标的监测监管制度,确保评估各环节不缺项漏项。加快出台生态补偿效益评估试点实施方案,不断总结试点经验,为全面实施生态补偿效益评估提供经验。

部委情况介绍及现场回应

国家发展和改革委员会副主任罗文:

当前在推进生态保护补偿机制建设中仍有很多亟待研究和解决的问题,而法律是必须各方取得共识后才能建立的。生态补偿立法工作既重要也紧迫,但又急不得。目前,生态补偿工作已经具备一定的工作基础。2016年,国务院办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,2018年我委、财政部等9部门出台了《建立市场化、多元化生态补偿机制的行动计划》。今年11月份,我委出台了《生态综合补偿试点方案》。在推进上述工作中,尽量把问题看清看准,为完成立法工作打好基础。潘晓燕委员提出的生态补偿立法建议,我们将认真研究吸纳。下一步,将以生态补偿条例的立法工作为抓手,进一步健全完善生态保护补偿制度。

2016年,经国务院同意,已经建立了生态保护补偿工作部际联席会议制度,通过联席会议开展重大问题研究和讨论,我们将充分发挥好联席会议的作用,推动做好生态补偿工作。

三峡集团在企业参与生态补偿方面进行了有益的探索,建立了有效参与长江流域生态保护工作的机制。我委和三峡集团共同发起设立了长江绿色发展投资基金,支持长江经济带绿色发展,这是非常创新性的探索。我委和有关部门将共同总结三峡集团的实践经验,推广好的经验和做法。

财政部副部长许宏才:

我对刚才几位委员的发言作一些简单回应:

第一,绿水青山就是金山银山,做好生态环境保护,应当是各个地方自己应尽的职责。

第二,生态产品具有较强的外部性,自己做得好,别人也会受益,适当给予补偿也有一定的合理性。当然,别人享有的外部效益怎么量化,确实需要研究。

第三,补偿水平应该如何确定。应当以补偿政府提供的公共服务为主,同时要考虑地方政府用于生态保护方面的支出,特别是现阶段,这些生态保护的支出压力比较大,应该主要涵盖这一块。

第四,权利与责任要对等。从财政的角度来说,对地方补偿虽然到位了,但是压实地方责任做得还不够。

第五,上下游补偿问题。治理必须要花钱,但中央出大头长期下去不是办法,要建立上下游横向补偿机制。

另外,现在形成了一个初步的生态补偿体系,总的考虑,还是让保护生态的地方基本公共服务水平不要较多地低于经济发达地区。现在在按照这个方向做,但是对具体问题还是要花大力气一个一个解决,因为前期对环境造成的压力较大,所以地方政府在这方面的任务多一点。从保护的角度看,保护是必需的,多多益善,越多越好。保护的资金来源,也还得靠财政和社会共同筹集。如果过多的补偿,会加重其他地区生产企业和居民个人的负担,最后反过来也会影响全国的发展。

自然资源部副部长王广华:

关于生态价值核算,目前仍是国内外学术研究和实践中的难点问题。一是现有研究存在局限性,基础理论还需加强。二是核算方法各有优缺点,缺少统一标准,并且所需要的基础数据庞杂,难以大范围推广。下一步,自然资源部将积极推动、努力探索,在摸清资源“家底”的基础上,掌握生态系统服务的实物量数据;借鉴联合国环境经济核算体系和国内外有关学术成果,总结、挖掘实践经验,重点开展基础理论和相关标准的研究。同时,通过开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,明确各类产权责任主体,把生态保护的要求落实到位。

关于自然保护区内的矿业权退出问题,我们正在代国务院起草国家公园、国家级自然保护区内矿业权分类处置的意见。从目前情况看,自然保护区内矿业权主要由地方审批,大部分探矿权采矿权价款收入由地方财政留用。下一步,我们将坚决落实习近平总书记关于生态文明建设和生态环境保护工作的重要批示精神,会同有关部门综合考虑部分地区的实际困难,按照“谁受益、谁负责”的原则,统筹解决自然保护区矿业权退出问题。

生态环境部副部长赵英民:

我简单回应一下,涉及生态环境部的几个问题。一个是关于科学监测和为补偿提供公平公正的考核结果,比如规范界定流域补偿的考核界面、监测指标、计算方法等等。目前生态环境部负责组织全国流域国控断面水质监测,为水环境质量管理和流域上下游生态补偿提供水质监测保障。目前绝大多数跨省流域上下游生态补偿的水质要求,基本上是按照国家水质断面考核要求来确定的。我们对各个省的省界断面,都有水质的考核要求。生态补偿水质标准确定的时候,通常都是下游希望国家把标准定得高一点,上游希望低一点,协调起来很不容易。目前,我们结合“十四五”规划编制和此次机构改革职能调整,正融合整合国控断面和水功能区断面,接下来,要在断面的准确性、精准性方面进一步提高,特别是把国控断面、省控断面的指标要求和“十四五”项目安排、污染治理等方面要统筹好,使得各方面力量跟水环境改善任务有机结合一起。

关于碳排放权交易问题。下一步,将加快在全国形成统一的碳排放权交易市场,按照要求,明年年底前,中国的碳交易市场就要启动。这个市场如果一旦启动,是目前全球规模最大的碳排放交易单一市场,这也是中国应对气候变化的一个重要举措。它的作用就是用市场化的手段,让同一个行业内资源能源利用效率低的企业多付出,同时让效率高的企业得到经济回报。

关于排污权交易问题,第一,中央要求,到2020年底前实现覆盖所有固定污染源的排污许可证,可以通过排污许可核发来确定企业的初始排污权。第二,关于科学核定初始排污权,目前是按照法定要求,也就是排放浓度标准,折算出来的排放许可量,下一步还需进一步深化完善排污许可制,比如在法定标准之内进一步科学核定同一行业不同企业的排放权的问题、使企业排污权在法定标准之内和所在区域环境质量改善要求挂钩,使初始排污权的确定更加科学合理。第三,要加快建立企业排放总量的监测监督制度。我们现在对企业的监管,基本是浓度监管,超标都是指浓度标准,但如果是排污交易,必须对它的排放量进行科学监测、监督、监管,因为它要交易的话,必须是他实际排了多少。目前,一些大宗的污染物象二氧化硫、化学需氧量等还可以,但是很多的污染物,比如VOC,它排出了多少,很难做科学的界定。这几件事情做完以后,排污权交易,特别是二级市场交易,就可以很好的启动,从而通过市场化的手段,实现全社会以较低的成本来减少污染物。

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